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谈话指出：人民利益高于一切，一切权力属于人民，台湾同胞、港澳同胞、海外侨胞都是中华民族大家庭的成员，都是国家的主人。

地方执法部门处置此现象时无法可依，才会去创设违法的执法方式。[13]《立法法》也规定了国务院、省一级人大常委会和政府的备案审查，但主要涉及权限，程序交由相关机关自行规定。

事实上，由于此时处在理解宪法内涵的竞争状态之中，全国人大法工委即使意识到这些问题可能具有宪法属性，因为它的权威性较低，也只能回避。李少文，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授。这就不再属于备案审查的功能范畴。不仅备案审查要处理的直接同宪法相抵触的法规数量少，而且备案审查机构发现这些法规存在的宪法问题也比较难。备案审查强化了全国人大及其常委会的权威和法律职权，进一步突出其国家权力机关的属性，有利于坚持和完善人民代表大会制度。

谭清值：《合宪性审查的地方制度构图》，载《政治与法律》2020年第2期。[11]参见梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。[35] 2001年，薛刚凌再次撰文指陈行政主体理论的缺陷，对张树义提出反驳。

行政权原则上由行政首长掌握，但行政事务繁多复杂，不可能由行政首长一人悉皆躬亲。官厅所决定意志的效力的直接利害不及于其自身。以国家有人格者，盖拟国家以人也。而现在的行政主体理论其实是在处理行政机关-行政主体-私人这一层的具体关系，很大程度上是让行政机关穿透国家的内部关系而与外部直接联结，忽略了国家-私人这一层的基础关系。

只有公法人格才能组织国权机关，否则只是普通的机关。机关的权限规定让机关受到不得为其他机关权限内行为的羁束，一旦超越职权就构成行政机关职务义务的侵犯。

私法上的代理为两个人格者之间的关系，代理人与被代理人之间发生一定的法律关系。现有的行政主体理论阻碍了法学界对行政组织法的全面研究，阻碍了行政组织的法治化进程。行政机关虽然实行行政首长负责制，但却要按照民主集中制的原则来决策，不突出行政首长这一类决定权人，成为一种新的传统。首先，惩戒法律规定的主观化就意味着国家机关的法律义务。

但是，即使在民事领域承认机关法人，行政法学也没有必要受此羁绊，行政法领域应当放弃机关法人（行政机关可以成为行政主体）的概念，回归国家法人说或机关说（机关是国家法人的机关）。这时的国家行政机关是指统治阶级运用国家权力对国家行政事务进行组织和管理的机关，亦称国家管理机关，或简称政府。但国家机关与构成机关的个人是有区别的：机关由法规设立，法规未修正，机关绝不变动，而机关的构成员则有死亡或调动的问题。当然，行政机关之间的关系、属性也可以在行政主体之下展开研究，这与所谓国家的不可渗透性并不矛盾。

构成机关的自然人并非以其固有的人格而为他种人格的国家代理，实际上是国家的人格经由此机关来表现。是一个系统，而非个人。

[34]参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。虽然主流的理论不承认机关人格，但徐仲白并不认同。

（一）国家、行政组织与行政官署 民国早期的行政法学教材通常都是从国家论开始讲述的。国家是法人的一种，作为统治组织，也要有国家机关才能活动。[3]《新尔雅》以简要的文字说明了国家、人格、权利义务与法律之间的关系，国家是权利义务的主体，在法律上具有人格。钟赓言指出，国家的行政组织通常合行政首长、行政官署及自治团体三种而成。行政首长会被认为是行政机关，行政官署也是一种行政机关，独任制的官署仅指长官个人，而不及于其他。[41]参见余凌云：《行政主体理论之变革》，载《法学杂志》2010年第8期。

但在宪法起草委员会第三次全体会议上，刘少奇认为，是用‘行政两字，还是‘管理两字?‘管理用得很多，各部的管理局很多。行使统治权的机关只要有统一的方法，仍足以维持国家意思的统一，而无碍于统治权的唯一而不可分的性质。

国家为不可分的单一体，则统治权也当然唯一而不可分。伯伦知理认为，国家不仅有府库制度，也有意志和行动，可称作有机体。

如此，行政官署既是行政组织法上的重要概念，也是行政活动法、行政救济法上的重要概念。法学上是以国家人格说及主权说来解释的。

该书认为行政机关、人民政府就是行政主体，将机关等同于主体，这是后续错误认识的源头。第三，国家论的不少定见与中国当下的法制不合，不宜再提国家论，做好当下行政法制的确认和解释工作即可。国家法人说，是我国近代宪法学和行政法学的通说，也可相容于现行宪法。行政官署是一种国家机关，仍不具有法律上的人格。

凡经选举或任命担任国家机构内常任的或临时的公职而因自己的劳动取得报酬（工资）的人员，统称为国家职员。所谓行政机关，是指某特定人在法律上立于可代国家而作出行政行为的地位，其行为具有作为国家行为的效力时，该特定人即为国家的行政机关。

这实际上使我国行政管理体制由五级变成九级。政之大纲三，一曰国家，二曰政体，三曰机关。

后一种研究要以前者为基础。[10] 行政机关依其权能可分为行政首长、行政官署、咨询机关、营造物或公企业机关、补助机关、执行机关。

在行政组织法上，最重要的行政机关是行政官署，亦即隶属于行政首长之下就一定事务有决定并对外表示国家意思的权限的机关。该书根据行政主体实施行政权的范围，将行政主体分为外部行政主体和内部行政主体，前者有权按照地域对社会上的相对人实施管理，后者按照隶属关系限于对内部相对人的管理，如人民政府对隶属于它的行政机构实施领导和监督。这种理解或许是因为他将行政理解为国权的一种作用，行政方面的国权机关是国权主体的一种表现，既然国权是一个合成的人格，那么国权机关当然也是公法人。但是，行政法学首先要解决的问题是哪一个行政机关能够成为行政主体。

[17]参见[苏]C·C·司徒节尼金：《苏维埃行政法（总则）》，中国人民大学国家法教研室译，中国人民大学出版社1953年版，第6、60-61页。法学国家观的缺失，是现今行政主体理论失去方向的重要原因之一。

保廷梁认为，国权机关是以有公法人格的自然人所组成的公法人。[10]参见范扬：《行政法总论》，邹荣勘校，中国方正出版社2005年版（原书为1937年版），第49-51、53页。

该书还专设一章介绍了苏维埃国家管理机关，此后，无论是制定国家管理法令还是保证执行国家管理法令，都是使用的国家管理机关或国家机关的概念。其次，行政主体的责任定位错误。